1. Ano ang Batas Republika 7160 (Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991) at ano ang motibasyon sa desentralisasyon?
Ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991 ang batas na nagbigay-daan sa paglilipat ng kapangyarihan, awtoridad, at responsabilidad sa ilang gampaning pampamahalaan mula sa pambansa (sentral) tungo sa mga lokál na yunit ng pamahalaan. Tinutupad nito ang takda ng Konstitusyong 1987 (Artikulo 2, Seksiyon 25) na “sisiguruhin ng Estado ang awtonomiya ng mga pamahalaang lokál.”
Nilayon nitong ilipat ang paghahatid ng mga batayang serbisyo at ilang gampaning nagreregula sa mga lokál na pamahalaan, na dating ipinagkakaloob ng mga ahensiya ng pamahalaang pambansa (sentral) tulad ng Kagawaran ng Agrikultura, Kagawaran ng Kalusugan, Kagawaran ng Kapakanan at Kaunlarang Panlipunan, at iba pa. Pinalawak nito ang mga kapangyarihan ukol sa buwis at panghihiram ng mga pamahalaang lokál at pinagkalooban ang mga ito ng higit na malaking parté mula sa pambansang buwis nang may isang palagiang pormula sa pagpaparté-parté. Gayundin, sa pamamagitan ng isang sistema ng grant, binigyan din ng Kodigo ng Pamahalaang Lokál ang mga yunit ng lokál na pamahalaan ng parte sa mga kinita mula sa pambansang yaman sa kani-kanilang respektibong hurisdiksiyong teritoryal (e.g. likás na gas, mga reserbang mineral).
Nagpasimula ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991 ng mga radikal na pagbabago sa mga estrukturang pamahalaan-sa-pamahalaan, mga kapangyarihan, at mga panuntunang piskal sa pamamagitan ng: (i) pagpapatindi sa mga paglilipat-pondo túngo sa mga lokál na pamahalaan; (ii) pagsasabatay-sa-panuntunan ng sistema; (iii) pagtatadhana na awtomatiko ang paglalabas ng pondo; at (iv) pagpapalawak ng mga kapangyarihan sa lokál na buwis at panghihiram (Diokno 2012; Manasan 2005; Llanto 2012).
Ang pangunahing motibasyon sa likod ng desentralisasyon ay ang gawing higit na tumutugon ang pamahalaan sa lokál at rehiyonal na pag-unlad. Higit na inilalapit nito ang pamahalaan sa sambayanan, higit na napananagot at napatutugon ito sa lokál na pangangasiwa at mga pangangailangang pangkaunlaran. Prinsipyong pinaninindigan na kapag binigyan ng sapat na awtonomiya ang mga lokál na pamahalaan, higit na mabibigyang-direksiyon ng mga ito ang lokál na pag-unlad kaysa sa magagawa ng pamahalaang sentral. Nagmumula ito sa pananalig na ang mga lokál na pamahalaan ay may higit na komparatibong kalamangán sa pagkilala at paghahatid ng pinakamaiinam na produkto at serbisyong pampubliko sa mga lokál na pook (Llanto 1998, 6). Nasa higit na mabuting katayuan ang mga lokál na pamahalaan sa: (i) pagpapasiya hinggil sa supláy ng naaangkop na dami at kalidad ng mga espesipikong serbisyong lokál sa mga nasasakupan at (ii) pagtutuong-pansin sa mga sektor na dapat makinabang sa ilang programang pangkaunlaran (Manasan 1992, 3). Sinasabi sa teoréma ni Oate (1972) tungkol sa desentralisasyon na, “bawat serbisyo publiko ay dapat maidulot ng hurisdiksiyong kumokontrol sa pinakamaliit na heograpikong pook na siyang magsasaloob ng mga pakinabang at halaga ng gayong pagdudulot.”
Bagaman ang katwiran para sa desentralisasyon ay nakasalalay sa alokasyon ng pondo o husay ng serbisyo, may mga argumentong pampolitika rin na pumapabor dito. Itinatampok ni McLure (1995, 208) ang “prinsipyo ng pagpapaubayang-magpasiya” (principle of subsidiarity) na inuunawa niya bilang pagpapalakas ng impluwensiya ng mga lokál na mamamayan sa mga desisyon ng pamahalaan na nakaaapekto sa kanila. Ang mga naunang pagtatangka sa lokál na awtonomiya ay hindi naging masaklaw at tiyak na tulad ng RA 7160, na maituturing na isang batas na panandang-bato sa bansang ito. Umiiral mula pa noong kolonyal na panahon ng mga Español at Americano ang isang sentralisadong estruktura ng pangangasiwang-pampolitika at nagpatúloy ito hanggang sa panahon makaraan ang independensiya, sa kabila ng pagpapasá ng maraming batas ukol sa pagkakaloob ng higit na awtonomiya sa mga lokál na pamahalaan.
Maliliwanagan ang bagay na ito sa isang maikling kasaysayan mula kina Brillantes at Moscare (2002, 2-3). Noong 1893, pinagtibay ng mga mananakop na Español ang Batas Maura, na tinawag ni Pangulong Jose P. Laurel na “atrasado at di-bukal sa loob na pagpupugay ng España sa abilidad ng mga Filipino sa sariling-pamamahala.” Bagaman itinakda ng Batas Maura ang pagtatatag ng mga tribunal, munisipal, at húntang panlalawigan, isang sentralisadong pamamahala pa rin ang namayani. Sa panahon ng pananakop ng mga Americano noong 1902-1935, naganap ang pagpapatupad ng ilang patakaran na nagtataguyod ng lokál na awtonomiya. Gayunman, nanatili pa rin ang isang estruktura ng sentralisadong pangangasiwang-pampolitika. Sa panahon ng Commonwealth (1935-1946), ang mga lokál na pamahalaan ay ipinailalim sa pangkalahatang pangangasiwa ng pangulo ng Filipinas.
Noong 1959, pinagtibay ang unang batas ukol sa lokál na awtonomiya (Batas Republika 2264), na nagkaloob sa mga siyudad at munisipalidad ng higit na kapangyarihang piskal, pagpaplano, at pagreregulá; pinalawak din nito sa isang paraan ang mga kapangyarihan ukol sa buwis. Sa bisà ng Batas sa Karta ng Baryo (Batas Republika 2370), ang mga “baryo” (tinatawag ngayong “barangay”) ay naging mala-munisipal na korporasyon na pinamamahalaan ng isang inihalal na konseho ng baryo. Gayundin naman, pinalaki ng Batas ukol sa Desentralisasyon ng 1967 (Batas Republika 5185) ang kabang-yaman para sa mga lokál na pamahalaan upang epektibong makatupad ang mga ito sa tungkulin. Nagkaroon ng malaking sagabal ang pagkilos tungo sa higit na lokál na awtonomiya sa pagkakadeklara ng batas militar noong 1972. Gayunman, kahit sa ilalim ng awtoritarismo, ipinatupad ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1983 (Batas Pambansa Bilang 337) na muling naghayag ng patakaran ng estado sa pagtiyak at pagtataguyod ng lokál na awtonomiya. Nang magwakas ang awtoritarismo noong 1986, pinagtibay ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991 nang may suporta ng Konstitusyong 1987 (Artikulo 10, Seksiyon 3): “Pagtitibayin ng Kongreso ang isang Kodigo ng Pamahalaang Lokál na magtatadhana ng isang estruktura ng lokál na pamahalaang higit na tumutugon at may-pananagutan sa pamamagitan ng isang sistema ng desentralisasyon.”
Nilayon nitong ilipat ang paghahatid ng mga batayang serbisyo at ilang gampaning nagreregula sa mga lokál na pamahalaan, na dating ipinagkakaloob ng mga ahensiya ng pamahalaang pambansa (sentral) tulad ng Kagawaran ng Agrikultura, Kagawaran ng Kalusugan, Kagawaran ng Kapakanan at Kaunlarang Panlipunan, at iba pa. Pinalawak nito ang mga kapangyarihan ukol sa buwis at panghihiram ng mga pamahalaang lokál at pinagkalooban ang mga ito ng higit na malaking parté mula sa pambansang buwis nang may isang palagiang pormula sa pagpaparté-parté. Gayundin, sa pamamagitan ng isang sistema ng grant, binigyan din ng Kodigo ng Pamahalaang Lokál ang mga yunit ng lokál na pamahalaan ng parte sa mga kinita mula sa pambansang yaman sa kani-kanilang respektibong hurisdiksiyong teritoryal (e.g. likás na gas, mga reserbang mineral).
Nagpasimula ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991 ng mga radikal na pagbabago sa mga estrukturang pamahalaan-sa-pamahalaan, mga kapangyarihan, at mga panuntunang piskal sa pamamagitan ng: (i) pagpapatindi sa mga paglilipat-pondo túngo sa mga lokál na pamahalaan; (ii) pagsasabatay-sa-panuntunan ng sistema; (iii) pagtatadhana na awtomatiko ang paglalabas ng pondo; at (iv) pagpapalawak ng mga kapangyarihan sa lokál na buwis at panghihiram (Diokno 2012; Manasan 2005; Llanto 2012).
Ang pangunahing motibasyon sa likod ng desentralisasyon ay ang gawing higit na tumutugon ang pamahalaan sa lokál at rehiyonal na pag-unlad. Higit na inilalapit nito ang pamahalaan sa sambayanan, higit na napananagot at napatutugon ito sa lokál na pangangasiwa at mga pangangailangang pangkaunlaran. Prinsipyong pinaninindigan na kapag binigyan ng sapat na awtonomiya ang mga lokál na pamahalaan, higit na mabibigyang-direksiyon ng mga ito ang lokál na pag-unlad kaysa sa magagawa ng pamahalaang sentral. Nagmumula ito sa pananalig na ang mga lokál na pamahalaan ay may higit na komparatibong kalamangán sa pagkilala at paghahatid ng pinakamaiinam na produkto at serbisyong pampubliko sa mga lokál na pook (Llanto 1998, 6). Nasa higit na mabuting katayuan ang mga lokál na pamahalaan sa: (i) pagpapasiya hinggil sa supláy ng naaangkop na dami at kalidad ng mga espesipikong serbisyong lokál sa mga nasasakupan at (ii) pagtutuong-pansin sa mga sektor na dapat makinabang sa ilang programang pangkaunlaran (Manasan 1992, 3). Sinasabi sa teoréma ni Oate (1972) tungkol sa desentralisasyon na, “bawat serbisyo publiko ay dapat maidulot ng hurisdiksiyong kumokontrol sa pinakamaliit na heograpikong pook na siyang magsasaloob ng mga pakinabang at halaga ng gayong pagdudulot.”
Bagaman ang katwiran para sa desentralisasyon ay nakasalalay sa alokasyon ng pondo o husay ng serbisyo, may mga argumentong pampolitika rin na pumapabor dito. Itinatampok ni McLure (1995, 208) ang “prinsipyo ng pagpapaubayang-magpasiya” (principle of subsidiarity) na inuunawa niya bilang pagpapalakas ng impluwensiya ng mga lokál na mamamayan sa mga desisyon ng pamahalaan na nakaaapekto sa kanila. Ang mga naunang pagtatangka sa lokál na awtonomiya ay hindi naging masaklaw at tiyak na tulad ng RA 7160, na maituturing na isang batas na panandang-bato sa bansang ito. Umiiral mula pa noong kolonyal na panahon ng mga Español at Americano ang isang sentralisadong estruktura ng pangangasiwang-pampolitika at nagpatúloy ito hanggang sa panahon makaraan ang independensiya, sa kabila ng pagpapasá ng maraming batas ukol sa pagkakaloob ng higit na awtonomiya sa mga lokál na pamahalaan.
Maliliwanagan ang bagay na ito sa isang maikling kasaysayan mula kina Brillantes at Moscare (2002, 2-3). Noong 1893, pinagtibay ng mga mananakop na Español ang Batas Maura, na tinawag ni Pangulong Jose P. Laurel na “atrasado at di-bukal sa loob na pagpupugay ng España sa abilidad ng mga Filipino sa sariling-pamamahala.” Bagaman itinakda ng Batas Maura ang pagtatatag ng mga tribunal, munisipal, at húntang panlalawigan, isang sentralisadong pamamahala pa rin ang namayani. Sa panahon ng pananakop ng mga Americano noong 1902-1935, naganap ang pagpapatupad ng ilang patakaran na nagtataguyod ng lokál na awtonomiya. Gayunman, nanatili pa rin ang isang estruktura ng sentralisadong pangangasiwang-pampolitika. Sa panahon ng Commonwealth (1935-1946), ang mga lokál na pamahalaan ay ipinailalim sa pangkalahatang pangangasiwa ng pangulo ng Filipinas.
Noong 1959, pinagtibay ang unang batas ukol sa lokál na awtonomiya (Batas Republika 2264), na nagkaloob sa mga siyudad at munisipalidad ng higit na kapangyarihang piskal, pagpaplano, at pagreregulá; pinalawak din nito sa isang paraan ang mga kapangyarihan ukol sa buwis. Sa bisà ng Batas sa Karta ng Baryo (Batas Republika 2370), ang mga “baryo” (tinatawag ngayong “barangay”) ay naging mala-munisipal na korporasyon na pinamamahalaan ng isang inihalal na konseho ng baryo. Gayundin naman, pinalaki ng Batas ukol sa Desentralisasyon ng 1967 (Batas Republika 5185) ang kabang-yaman para sa mga lokál na pamahalaan upang epektibong makatupad ang mga ito sa tungkulin. Nagkaroon ng malaking sagabal ang pagkilos tungo sa higit na lokál na awtonomiya sa pagkakadeklara ng batas militar noong 1972. Gayunman, kahit sa ilalim ng awtoritarismo, ipinatupad ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1983 (Batas Pambansa Bilang 337) na muling naghayag ng patakaran ng estado sa pagtiyak at pagtataguyod ng lokál na awtonomiya. Nang magwakas ang awtoritarismo noong 1986, pinagtibay ang Kodigo ng Pamahalaang Lokál ng 1991 nang may suporta ng Konstitusyong 1987 (Artikulo 10, Seksiyon 3): “Pagtitibayin ng Kongreso ang isang Kodigo ng Pamahalaang Lokál na magtatadhana ng isang estruktura ng lokál na pamahalaang higit na tumutugon at may-pananagutan sa pamamagitan ng isang sistema ng desentralisasyon.”
| Back | Proceed to Question 2: Nagtagumpay ba o nabigo ang piskal na desentralisasyon? Ano ang natutuhan natin sa mahigit 25 taon ng desentralisasyon? |
